"En Chile la Constitución requiere un balance entre transformación y continuidad"
El docente compara el proceso constituyente chileno con otros en el mundo, explica cómo la Convención tendría que legitimarse, aborda el fenómeno de la polarización y menciona qué no puede faltar en una Carta Fundamental.
A pocos minutos de concretarse el triunfo de la opción Apruebo comenzaron a asomar candidatos para formar parte de la Convención Constitucional. Otros confirmaron lo que ya habían anunciado. La carrera está lanzada y también el debate de qué tipo de calificación hay que tener para redactar una Constitución. Desde la "Tía Pikachu" hasta el premio nacional de Humanidades y Ciencias, Agustín Squella; desde el expresidente de la UDI, Pablo Longueira, hasta la periodista Lucía López. Mariana Aylwin, Henry Boys, Adriana Barrientos, Pedro Cayuqueo, Anita Tijoux. El espectro es amplio, variado y sujeto obviamente a comentarios de todo tipo.
Gabriel Negretto, profesor asociado del Instituto de Ciencia Política de la UC y experto en política constitucional comparada, lleva años estudiando los procesos constituyentes del mundo, con especial énfasis en América Latina. Dice que hay ejemplos en el mundo para todos los gustos respecto de cómo elaborar el estatuto.
-¿Hay un estándar mínimo para ser redactor de una Constitución? ¿Sólo deben ser expertos o también caben ciudadanos comunes y corrientes?
-No, aquí no existe ningún estándar específico. Los procesos constituyentes en general han estado dominados por políticos profesionales; es la regla. En las últimas décadas, sobre todo en algunos procesos, hay una demanda creciente por mayor inclusión de delegados que vengan de fuerzas políticas no tradicionales, o también representantes de grupos sociales excluidos. Por ejemplo, en los casos de Colombia (1991), Bolivia (2009) y Ecuador (2008) hubo reserva de escaños para grupos indígenas, también preocupación para representación de género. En otros casos se ha asegurado la participación de independientes. Pero no hay un estándar. El proceso islandés fue con delegados electos por voto popular, pero sin afiliación partidaria. De hecho, representaban a miembros comunes de la sociedad. Fue un caso excepcional, no hay muchos así. Pero sí hay una demanda que claramente está en Chile de que haya mayor variación en la representación dentro del proceso constituyente de la que hay en el Parlamento. Recetas no hay ninguna. Ahora, ciertamente es importante no pensar que esto tiene que estar en mano de expertos. Yo soy abogado de formación inicial, luego con continuación como politólogo, pero creo que no es un trabajo para abogados específicamente. Tiene que haber expertos, técnicos en redacción en algunas de las comisiones, por supuesto. Es fundamental que haya asesoramiento en los asuntos técnicos, pero no tiene por qué ser una tarea de expertos exclusivamente.
-¿Y el azar no ha operado en algún proceso?
-(Emmanuel) Macron acaba de convocar a una convención ciudadana para redactar una ley que sirva para combatir el cambio climático en Francia. Se ha utilizado el procedimiento del azar en las asambleas ciudadanas en reformas electorales. Una de las pioneras en este sentido fue la asamblea en el estado British Columbia, en Canadá (2006). Ha habido otra experiencia en Irlanda, que se convocó una asamblea con dos terceras partes de composición ciudadana y una tercera de partidos, para reformas constitucionales. Lo que ocurre es que las asambleas ciudadanas están bien diseñadas para la discusión de reformas puntuales de aspectos concretos de reforma. Porque estas asambleas requieren una dedicación exclusiva durante un cierto tiempo de ciudadanos comunes que deben instruirse acerca de la temática, tener diálogos con la sociedad, conversaciones con expertos y seguir de un proceso de deliberación muy extenso de un tema que finalmente resulta en un proyecto de reforma. Estas asambleas no están bien diseñadas para deliberar todos los temas que abarca una Constitución. En este sentido la única experiencia de algo parecido, pero no fueron elegidos por sorteo, fue la convención islandesa, que sí creó una nueva Constitución por ciudadanos, pero no elegidos por sorteo, y donde además el proceso estuvo precedido por una asamblea ciudadana que eligió la agenda de reformas. No hay precedentes a nivel a mundial de una convención puramente ciudadana elegida por sorteo.
-¿Cómo se protege la transparencia de los debates y la independencia de los constituyentes?
-También hay alta variación y hay que tener en cuenta que el proceso chileno se ha concebido como un proceso altamente regulado. Son prácticamente 13 los artículos que están regulando el proceso desde la Constitución. Pero la Convención Constitucional, como cualquier órgano consultivo deliberativo, tiene que tener su propio reglamento. Y eso les corresponde hacerlo a los delegados. Eso implica muchas de las reglas que van a tener que adoptarse desde el principio, desde las comisiones que van a estar encargadas de tratar los temas, cómo se determinan las presidencias de estas, el número de miembros, las formas de votación o presentación de proyectos, cómo van a ser deliberados en el plenario, las comisiones de redacción, reglas procedimentales sobre el carácter público de las deliberaciones, si es que todas van a ser públicas o algunas van a estar reservadas hacia discusiones en privado. Esto también es usual, los plenarios son por regla públicos, pero no todas las discusiones lo son. De hecho, también hay variación en el tipo de votación, la mayoría son nominales, con el nombre en el voto, pero a veces, por circunstancias especiales en temas delicados, como en Colombia, que fue secreto el voto de la extradición de narcotraficantes. En Chile no creo que exista una necesidad o temas así, pero son cuestiones que tienen que ser indicadas en el reglamento.
-¿Hay algún punto del reglamento que considere usted más importante?
-El tema más serio, más espinoso, que va a tener que enfrentar al momento de sentarse en su primera reunión y debe suscitar reuniones preliminares de acercamiento, es la regla de los dos tercios. La reforma constitucional establece que cada una de las normas tiene que ser aprobada por ese quorum y el reglamento también. Pero esta norma constitucional no es directamente ejecutable y no lo es porque requiere de una interpretación complementaria. ¿Qué ocurre si un capítulo o una serie de artículos no alcanza esa mayoría? Claramente es inviable la idea de la hoja en blanco que se expresó en muchas ocasiones, que si no se alcanza el quorum ese tema tiene que quedar por legislación ordinaria. Es inviable en una gran cantidad de temas, en la mayoría que necesariamente tienen que aparecer en la Constitución y no pueden ser derivados a materia legislativa. Por ejemplo, el proceso de sanción del presupuesto no puede quedar regido por ley, no puede ser interpretado judicialmente. La otra alternativa sería que los temas que no se deciden o no alcancen el umbral se repitan para votación por parte de un referendo popular.
-Puede haber un rechazo en el Plebiscito de salida. ¿Qué dice al respecto la experiencia comparada?
-Existen casos de rechazo, sí. Se rechazó en Francia la primera constitución en el 45, después de la Segunda Guerra. Se rechazó otra en Kenya, posterior a la crisis política del 2007. Es algo delicado, porque es prácticamente la posibilidad de tirar por la borda todo un proceso que puede haber durado mucho tiempo, pero en todos los casos hay una responsabilidad muy alta por parte de los representantes de las fuerzas políticas en cuanto a evitar ese resultado. En Chile, particularmente se requieren dos cosas: por un lado, que se faciliten y mantengan acuerdos transversales, para lograr cambios y que esos cambios logren un balance con los aspectos que han funcionado bien del modelo constitucional preexistente. Un balance entre transformación y continuidad. Sin transformación la Constitución no va a ser aceptada, porque para eso se está activando el proceso, pero sin aspectos de continuidad va a producir rechazo en muchos sectores importantes.
Por más que el rechazo haya tenido un apoyo muy bajo, yo creo que actitudes de jugar al extremismo, a modelos radicales, a polarizar, eso también puede tener muy mala recepción. Y, en segundo lugar, es necesario incorporar a la ciudadanía, explicando los cambios, convencer, persuadir, y tiene que haber una tarea de educación cívica y constitucional importante desde la Convención, una tarea de participación social durante la elaboración del proyecto, porque sí es claro que hay un problema de legitimación social del sistema representativo muy agudo en Chile y que no cualquier Constitución o acuerdo, por el hecho de que se haya activado a través del sistema democrático, va a tener aceptación.
-¿Qué es lo que no puede faltar en una Constitución?
-Obviamente la discusión de la carta de derechos. Una actualización en materia de derechos individuales, una carta de derechos sociales que está ausente prácticamente en la Constitución actual. Hay que recoger la experiencia comparada y establecer una jerarquía de derechos sociales: cuáles son los derechos sociales y colectivos que se quiere implementar para que no queden en teoría. Ese es un tema que tiene que estar presente. También la inclusión de mecanismos de participación popular. Hay que repensar el tema del equilibrio de poderes e, insisto, no necesariamente para entablar una discusión acerca del modelo presidencial, que me parece una discusión muy abstracta, sino sobre cosas específicas como una deliberación acerca de las restricciones hacia algunas facultades arbitrarias del Ejecutivo y limitar ciertas facultades del Presidente. Tiene que haber un replanteamiento de funciones fiscalizadoras de la legislatura. Otro aspecto obligado me parece es pensar la intervención del Tribunal Constitucional, que tiene un elemento contramayoritario cuestionable desde el punto de vista democrático, que es la intervención anterior a la sanción de una ley.
-¿Y el tema migratorio?
-De todas maneras, porque también lo ha sido en procesos recientes y tendría que ser en un sentido incluyente y democrático, no restrictivo como se ha planteado en el caso de Panamá, donde un país que tradicionalmente ha tenido una configuración multiétnica y multicultural que era parte de su riqueza, pudo establecer una reforma que está paralizada, pero que puso características de seguridad nacional muy arbitrarias para control de la migración. Espero que Chile no entre en esto y tenga un debate serio sobre el estatus de los migrantes.